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　　價格跌破成本，行業(yè)虧損嚴重。5月初，國內(nèi)食糖市場價格明顯高于進口價格，且差額有擴大趨勢，引起國外食糖大量涌入國內(nèi)市場，國內(nèi)食糖價格持續(xù)走低，跌破成本價，出現(xiàn)“賣一噸賠一噸”現(xiàn)象。2015年3月，國內(nèi)市場食糖平均價格為4970元/噸，高出同期配額外巴西進口糖964元/噸，而我國食糖生產(chǎn)成本高達5000—5300元/噸。糖料價格由地方政府定價，呈剛性特征，而成品糖價格由市場決定，因此糖價下跌的沖擊主要由制糖企業(yè)承擔，導致制糖企業(yè)深度虧損。2014年，全國制糖企業(yè)虧損171家，虧損面為55%，虧損總額為58億元，虧損深度達到315%。

　　糖料種植面積萎縮，保障能力下降。一方面，國內(nèi)食糖價格持續(xù)走低，制糖企業(yè)深度虧損，倒逼地方政府調(diào)低糖料收購價格。另一方面，糖料綜合生產(chǎn)成本上升尤其是人工成本持續(xù)快速上漲，以及勞動和土地生產(chǎn)率短期難以改觀，糖料作物種植的比較優(yōu)勢下降。與其他作物相比，廣西2014年甘蔗種植每畝虧損148元，而木薯、稻谷、花生每畝利潤分別為165元、370元和410元，甘蔗種植明顯沒有比較優(yōu)勢。糖料種植戶獲利困難，種植意愿下降，種植面積明顯萎縮，我國糖料保障能力面臨威脅。據(jù)業(yè)內(nèi)預(yù)測，2015年全國甘蔗種植面積將繼續(xù)減少10%左右。

　　價格信號扭曲，高進口與高庫存并存。臨時收儲政策短期內(nèi)提高了國內(nèi)食糖市場價格，但難以改變價格長期低迷態(tài)勢。短期價格提高信號反而導致國外低價糖進口大幅增加，加上近年食糖庫存一直呈走高態(tài)勢，食糖市場出現(xiàn)高進口與高庫存并存的局面。受國內(nèi)食糖庫存和食糖保質(zhì)期有限因素制約，食糖庫存過高將嚴重削弱現(xiàn)在以及未來出臺穩(wěn)定糖市政策的效果。2014年，我國食糖進口349萬噸，進口量占全國成品糖產(chǎn)量比為21.0%，白砂糖庫存高達1010萬噸，庫存量占全國成品糖產(chǎn)量比為60.8%。

　　我國糖業(yè)困局的成因

　　境外糖大量涌入。境外糖沖擊是造成當前我國糖業(yè)困局的直接原因。境外糖來源包括進口和走私。進口方面，WTO框架下我國對食糖進口實施配額管理，每年配額為194.5萬噸，配額內(nèi)關(guān)稅為15%，配額外最惠國待遇為50%。由于國內(nèi)外糖價差距顯著，即使加上50%關(guān)稅，國外糖仍具有價格優(yōu)勢，因此配額外進口糖大量涌入。走私方面，國內(nèi)外價格的嚴重扭曲導致走私猖獗，每年食糖走私量占國內(nèi)市場的比例高達7%。此外，原糖加工企業(yè)產(chǎn)能擴張導致原糖進口剛性增加，中國糖協(xié)監(jiān)測顯示，我國原糖年加工能力已由2010年的300萬噸擴大到目前的700多萬噸，部分新的原糖加工項目依然在籌建之中。

　　糖料生產(chǎn)成本居高不下。糖料生產(chǎn)成本過高是導致當前我國糖業(yè)困局的根本原因。受薄弱的糖料種植基礎(chǔ)設(shè)施、不完善的農(nóng)業(yè)保險等因素的影響，我國糖料生產(chǎn)仍未擺脫靠天吃飯的局面，加上規(guī)?；蜋C械化程度低等因素，糖料生產(chǎn)風險高、綜合成本高。特別是近年來，隨著農(nóng)村剩余勞動力接近枯竭，占糖料生產(chǎn)50%左右的人工成本持續(xù)快速上漲，導致食糖產(chǎn)業(yè)鏈從源頭上就處于成本劣勢，難以應(yīng)對巴西、印度、泰國等糖業(yè)大國廉價糖的競爭。特別是巴西，作為我國食糖主要進口來源國家，其糖料生產(chǎn)成本不及我國一半。國家調(diào)控政策效果不及預(yù)期。目前，國內(nèi)調(diào)控食糖價格的政策主要為臨時收儲政策，其中臨時收儲政策包括國家收儲政策和補貼制糖企業(yè)的收儲政策。從實施效果來看，收儲政策存在著效率不高、定位不精準、財政負擔重等問題。

　　首先，由于難以科學制定食糖收儲時間、數(shù)量和價格，收儲政策更多只是延緩食糖上市時間和價格下行速度，這樣就反而會拉大國內(nèi)外食糖價格差距，導致進口快速增加。其次，收儲政策目的是維護糖農(nóng)和制糖生產(chǎn)企業(yè)利益，但收儲實施時沒有甄別食糖來源，造成大量食糖收儲來源于原糖加工企業(yè)和食糖進口商，極大降低了政策效果。最后，在高庫存背景下，由于國家的短期臨時存儲難以改變價格變化趨勢，受制于保質(zhì)期因素，存儲糖不得不低價出售，進而會帶來一定的財政負擔問題。以2012/13年度國家臨時收儲食糖300萬噸為例，收儲基礎(chǔ)價格為6100元/噸，而第一輪輪換出庫競賣底價僅為5430元/噸，加上倉儲、物流等相關(guān)費用，保守估計此次國家收儲凈支出20億元。

　　對策建議

　　加強糖料作物生產(chǎn)支持。國外糖業(yè)大國及國內(nèi)糧食市場穩(wěn)定的經(jīng)驗表明，糖料穩(wěn)則糖市穩(wěn)，加大對糖料生產(chǎn)環(huán)節(jié)的支持是保障食糖市場穩(wěn)定的必要前提。一是整合農(nóng)田水利資金，加快糖料生產(chǎn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是水利建設(shè)和道路建設(shè)，解決好糖料從田間到公路的“最后一公里”問題。二是將糖料生產(chǎn)納入農(nóng)資綜合直補范圍，擴大良種補貼范圍，并逐步加大補貼標準。三是擴大購買糖料農(nóng)機具的補貼范圍，增加補貼力度，著重提高機械化水平。

　　合理控制食糖進口。我國食糖仍存在產(chǎn)量缺口，還需要通過進口來穩(wěn)定市場，而且隨著食糖需求不斷增加，產(chǎn)量缺口肯定會加大。在目前的內(nèi)外價格明顯倒掛、高庫存困境下，需要合理控制食糖進口來穩(wěn)定食糖市場和保護糖業(yè)利益。一是依據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2011年本)》中原糖加工行業(yè)作為限制類的界定，嚴格控制原糖進口，待國內(nèi)糖市穩(wěn)定后再作調(diào)整。二是依據(jù)2014年11月商務(wù)部把配額外食糖納入自動進口許可管理的規(guī)定，加強食糖進口許可管理。在目前配額外食糖大量沖擊國內(nèi)市場的情況下，擇機停發(fā)自動進口許可證。三是加大打擊食糖走私力度。食糖緝私部門相互配合，聯(lián)合開展打擊食糖走私專項行動加大對舉報食糖走私行為的獎勵，海關(guān)、工商、質(zhì)檢部門綜合治理走私糖偽造國內(nèi)制糖企業(yè)包裝和品牌情況，凈化國內(nèi)市場。

　　盡快落實目標價格政策。一是借鑒棉花和大豆目標價格政策經(jīng)驗，優(yōu)先在食糖主產(chǎn)區(qū)試點食糖目標價格政策。二是取消地方政府制定糖料收購價格，由中央政府統(tǒng)一制定目標價格，進而促進糖料生產(chǎn)向優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移。三是加強糖料生產(chǎn)成本核算，科學制定目標價格。與棉花目標價格類似，糖料目標價格由糖料生產(chǎn)成本加上合理的利潤組成。當市場價格低于目標價格時，國家對糖料生產(chǎn)給予補貼，當高于目標價格時，不發(fā)放補貼。四是目標價格政策落實前，臨時收儲不再收購來自原糖加工企業(yè)、食糖進口企業(yè)和糖業(yè)商業(yè)企業(yè)的食糖。